生活者の視点で公共事業を見直します
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国の指示権拡大について
２０２４年６月県議会
1、国の指示権拡大について
非常時に自治体への国の指示権を拡大する「地方自治法の改正」ついては、日本弁護士連合会をはじめ多くの団体・個人からの反対・危惧・慎重審議を求める声が上がっています。
２０００年施行の地方分権一括法で国と自治体の関係は「対等協力」ともなっています。それを「主従関係」「下部機関」のように変質させてしまっています。
指示権の要件も曖昧で、「国民の安全に重大な影響を及ぼす事態が発生」した場合や、さらに「発生するおそれがある」場合にまで広げられ、実質的に過剰な裁量・恣意を国に認めさせることになってしまいます。
さらには、この間の大規模災害や感染症への地域状況の総括もなく、「国民の生命等の保護のために」と「非常事態」の法的拘束力を国が持ち、しかも国会への事前承認は「緊急性に支障がある」として拒否されてもいます。
東京都世田谷区の保坂展人区長は、コロナの流行初期、国がPCR検査の拡充に消極的だったため、区が積極的に検査した事例を紹介し、自治体の判断を飛び越えて国に強い権限を持たせる危険性を指摘。「国がいつも正しいわけではない」と。また、住民に最も近い市区町村を飛び越える形で、緊急時にそれぞれの地域の住民の命や暮らしを守る最善の指示を国が出せるのかを疑問視する首長の発言が相次いでいます。
そこで、この国の指示権拡大に関する県の所見をお尋ねします。
このままでは、国は大規模災害や感染症を口実にしているものの、その「非常事態」は「戦争事態」の口実になりかねません。
事実、今月初旬に自宅で食事をしながらTVを見ていると、耳に飛び込んできたのは、“九州地方知事会で、内閣官房が「外国からの武力攻撃・避難計画策定を要請」″でした。・・・慌ててスマホで画面を撮影。
内閣官房から、外国からの武力攻撃に備え、「沖縄県からの避難を受け入れる体制をつくるよう九州各県と山口県に要請」「避難当初の約1か月で必要・・・輸送手段の確保、収容施設の提供、食品の調達など」「自治体と事業者の役割分担も含めて整理するよう求める」「訓練の１つの想定として、沖縄県の市町村と受け入れ先となる県の組み合わせを始めて提示」「石垣市、福岡空港を経由して、福岡県・大分県・山口県に避難」「各県、来年２月ごろまでに初期的な計画づくり進め３年間かけて“受け入れ基本要領”の作成を目指す」でした。
台湾有事・中国の脅威をことさらに煽って、石垣島・南西諸島に、陸上自衛隊で一番新しい駐屯地を造り、ミサイル部隊を配備するから、こうした対応を迫られるのであって、まさに、国の指示権拡大の先取り。押し付けではないか。この件に関する県知事の所見及び対応を尋ねます。
村岡知事答弁・・・中嶋議員の御質問のうち、私からは、国の指示権拡大に関する所見について、お答えします。
先般の新型コロナウイルス感染症への対応では、個別法で想定されていなかった事態が生じ、それに対処する中、国と地方の役割分担について課題が残されました。
この度の地方自治法の改正は、そうした課題を踏まえ、国民の安全に重大な影響を及ぼす事態が発生した場合における、国と地方の関係の特例として、国の補充的な指示の規定が盛り込まれたものです。
この指示は、個別法で指示ができず、国民の生命等の保護のために特に必要な場合に限定的に行われる、どこまでも補充的なもので、また、あらかじめ地方自治体に意見等を求めるとされていることから、国と地方を対等とする地方分権の基本原則から外れるものではないと考えています。
さらに、全国知事会からの要請も踏まえ、指示を必要最小限のものとすることや、事前に関係自治体と十分に必要な調整を行うことなど、地方自治の本旨や地方との対等な関係を損なうことのないよう、附帯決議も行われているところです。
こうしたことから、この改正法については、今後、地方公共団体の自主性・自立性に十分配慮しながら、適切に運用が行われるものと考えています。
総務部長答弁・・・国の指示権拡大についてのお尋ねのうち、国からの避難計画の作成要請についてお答えします。
この度の要請は、国民保護法において、都道府県が主体的な役割を担うとされている避難住民の救援に係るものであることから、国の指示権拡大の先取り、押し付けとのご指摘は当たらないと考えています。
脱原発・・・（３）上関町の地域振興～交付金について～
脱原発・・・上関町の地域振興～交付金について～
中間貯蔵施設建設に係る調査に伴う交付金は、
県知事の建設同意が得られる年まで、自治体と県にあわせて毎年１億４千万円が交付される制度のようだが、県は申請をしないと表明しているのは、もしかしたら上関町に全額使わせようという県の「親心」からなのか。交付金の申請をしないという県の意図が県民には理解できない。この際、県の真意を是非お聞かせ願いたい。
さらに、この交付金を、上関町は東海村の乾式貯蔵施設視察費用に充てているが、「東海村の施設は２００１年建設の新しい施設であり、施設の健全性が問題になってくるのは乾式キャスクの寿命に近づく４～５０年後のことで、現時点で、誰が視察してもそのような長期にわたる保管の安全性を危惧する説明は一切ないはず」との専門家の指摘について、見解をお尋ねします。
産業労働部理事答弁…上関の地域振興に関するご質問のうち、交付金についての２点のお尋ねにお答えします。
まず、県の交付金の申請についてです。
お示しの交付金は、電源立地地域対策交付金のうち初期対策交付金相当部分であり、初期段階における発電用施設等に関する理解促進を図るためのものです。
現在はあくまでも、中間貯蔵施設が立地可能なのかどうか、その調査の実施について上関町が中国電力に対し了承し、調査が行われているところであり、現時点、県として交付金を活用して事業を行うことは考えていないことから、交付金の申請は行わないこととしたところです。
次に、上関町がこの交付金を充てて行っている東海村の乾式貯蔵施設の視察に係る見解についてです。
乾式貯蔵施設は、原子炉等規制法に基づき、原子力規制委員会による許可を受けて設置されるものであり、東海村の乾式貯蔵施設の視察における事業者の個別具体的な説明について、県は見解を述べる立場にはありません。
なお、お示しの視察については、事業主体である上関町において、適切に行われるものと考えています。
脱原発・・・（３）上関町の地域振興
脱原発…（３）上関町の地域振興～原発に頼らない上関町の町づくり計画の支援～
次に、中間貯蔵施設について、原発交付金で上関町の振興が図れるのか？…１５基もの原発を受け入れてきた福井県で、保革の垣根を越えて、長年、原発問題に取り組んでおられる、「なぜ『原発で若狭の振興』は失敗したのか（白馬社）」を出版されている山崎隆敏さんに財政的な観点からの助言をいただいた。
表１と表２は、上関町と阿武町と高知県の東洋町（2007年に高レベル放射性廃棄物の処分地の文献調査を、町内の激しい対立を経て拒否した町）の3町の直近(2021年)の決算と、まだ上関町に電源三法交付金が交付されていなかった1981年のそれとの対比です。
阿武町や東洋町も上関町と同様、目玉となるような観光資源や大きな企業もなく税収も少ないながら、町民が一丸となってまちづくりに励んでいるごく普通の海辺の町です。この三つの町は人口規模5,000人以下を示す類型Ⅰに分類されています。人口規模はほぼ同じですが、阿武町と東洋町(類型Ⅰ-0)の方が、上関町(類型Ⅰ-2)よりも第二次・三次産業の従事者の割合が少なく、より田舎の町と言えます。
阿武町と東洋町は上関町よりも商工業・サービス業の少ない町で、財政的にも決して豊かとはいえませんが、自治体経営はしっかり成り立っていることがわかります。少なくともこれらの町からは「このままいくとわが町は破綻する」などという泣き言は聞こえてきません。なお上関町だけは2004年以前と2011年～2021年は「類似団体」の類型Ⅰ―2に分類されていますが、2005年～2010年は二町と同じ類型(Ⅰ-０)に分類されていました。
気になるのは、上関町の人口の減少率です。90年代後半を境に上関町と阿武町の人口数が逆転しています。そして40年後(2021年)の阿武町の人口減少率は50.9%、東洋町が55.0%。上関町は64.0%で、上関町は二つの町より減少率が10%も高いことです(さらにいえば2023年現在の上関町の人口は2,390人となり、1981年比で65.6%の減少となる)。また、阿武町と東洋町の二つの町の地方税収は微増していますが、上関町の税収はほとんど増えていません。人件費や物価の上昇も勘案すれば税収は実質的に落ち込んでいると言えます。
上関町には、中国電力の原発建設を受け入れた1984 (S59) 年から今日までの40年間に総額76億を越える電源三法交付金が交付されました。1984年の約300万円から交付が始まり、12年目の1995年以降は1億を超え、21年目の2004(H16)年の7億6千万円(広報・調査等交付金を含む)をピークに、その前の約10年間は数億円/年が交付されてきましたが、2005(H17)年以降は額が一ケタ落ち、現在は年7～９千万円となっています。ただし2009(H21)年～2012(H24)年の4年間は、最大12億円を越える「原子力発電施設等立地地域特別交付金」も交付されています。
また、表には記載しませんでしたが、電力関係からと思われる多額の寄付金(少なくなった電源三法交付金を補填するかのように)も入っています。寄付金は、2007年8億円、2008年2億円、2009年8億円、2010年6億円、2017年8億円、2018年4億円、2019年3千万円となっています。1992年以前の「市町村別決算状況調」では、寄付金は「諸収入」の費目で計上されていたのかもしれません。年度によっては「諸収入」が億を超えています。ともあれ、身の丈を越えた財源が投じられて財政が膨張した時期が約10年間ありましたが、2019年以降は電源三法交付金の交付額はわずかとなり、寄付金も入ってこなくなりました。幸いにも、現在は、普通の標準的自治体の財政の姿にほぼ戻っています。
中間貯蔵施設の調査受け入れに際して西町長は、「調査受け入れで年1億4,000万円の交付金が国から入り、建設に同意すればさらに多額の交付金が入り、固定資産税も入れば、町の財政が安定していくことは間違いない」と述べています。確かに中間貯蔵施設の調査受け入れや建設同意で多額の電源三法交付金が上関町に入るのは確かです。しかし、西町長の願う「持続可能なふるさと上関町を次世代につなげる」営みは、電源三法交付金で財政を一時的に膨らませることによってしか実現できないことでしようか。
何よりも、上関町は40年間にわたり莫大な電源三法交付金と寄付金を受け取っていますが、その間に人口減少を食いとめることはできませんでした。
15基の原発を立地した福井県・若狭の町においても、町財政の膨張と反比例するように、人口減少は加速しています。上関町は阿武町と東洋町よりも人口減少率が10%も高くなっていますが、何よりこの10%の差に注目する必要があるのではないでしょうか。たとえば、1982年に上関原発計画が浮上して以来、推進派と反対派に分断された町内の住民間の長年の対立が、とくに若い人たちの心の中から愛郷心をそぎ取り、全町民が協力しあって町づくりに取り組む意欲を喪失せしめ、故郷離れを加速させた可能性もないとは言い切れないからです。
上関町へのこれまでの電源三法交付金の交付額は、2005年以降は一ケタ減少し、2021年度は79,347千円となっています(県支出金にも県に交付された電源三法交付金が含まれることがあります)。しかし、2013年以降は現在に至るまで、電源三法交付金を受け取っていない阿武町などとの歳入総額の比較でも際立った差(優位性)は見いだせません。2021年度の歳入額を見てもわかるように、地方税収入＋(国からの移転財源である)地方税交付金＋国庫支出金(電源三法交付金を含む)の合計は、上関町は約26億円で阿武町が約3１億円です。その差は約５億円。地方税収入の差約1億円を差し引いても、阿武町のほうが国から約３.６億円も多く受け取っている勘定です。一つには、人口が逆転したこともありますが、阿武町の歳入総額は上関町を上回っています。
表 3をご覧ください。2012年のそれぞれの人口は、上関3,354人、阿武町3,749人、東洋町2,941人です。この年、上関町への県支出金の中には約12億円の「原子力発電施設等立地地域特別交付金」も含まれています。地方税収入a＋国からの移転財源(地方税交付金b＋国庫支出金c＋県支出金d)の合計額は、上関町の3,559,917千円に対し、阿武町が2,398,968千円で、上関町が阿武町よりも約12億円も多く、その差が両町の2012年度の歳入総額の差となって現れています。
かように、1992年以降は電源三法交付金や巨額の寄付金などによる収入増で上関町の財政(歳入・歳出)が身の丈を越えて膨張していました。
表 3の2012年度の上関町に交付された電源三法交付金の額は、国庫支出金のうちの76,000千円＋県支出金(県に入った三法交付金のうち1,210,515千円が県支出金として上関町に入る)で、都合1,286,515千円です。まさしく電源三法交付金によるミニバブルです。しかし、2013年以降の現在に至るまでの期間は、上関町に入る電源三法交付金の額が一ケタ以上減少してゆきます。
表 ４ は2014年の決算(歳入)です。2014年は、地方税収入aと国からの移譲財源である地方税交付金b＋国庫支出金cの合計額は、この間に上関町ほどには人口が減らなかった阿武町の方が当然多くなっています。一方、上関町が受け取る電源三法交付金の額は76,845千円しかありません。にもかかわらず、上関町の歳入総額はむしろ2012年度より2億円増えており、上関町より人口の多い阿武町の歳入総額を12億円も上回っています。
ただ、上関町は繰入金(基金の取り崩し)1,523,160千円などで収支のバランスをとっているのです。電源三法交付金バブル期に計画されたであろう普通建設事業費 1,764,026千円の出費に充てるためでしょう。社会基盤整備のための普通建設事業費をすべて無駄遣いとは言いません。しかし、平成18～23年度まで公開されている「総務省・類似団体比較カード」を見れば、2006年～2014年のバブル期のあいだ上関町は、類似団体と比較してもかなり高い割合で普通建設事業費への出費が続いています。
古来より「入りを量りて出ずるを制す」が財務会計の原則です。自治体経営においてもその原則は重要です。
もう一度 表1で2021年度の3町の歳入状況を見てください。1981年より40年の時を経てそれぞれの金額そのものは大きくなりましたが(上関町と阿武町の人口は逆転しました)、上関町も他の2町と同じように人口規模に対応した標準的な決算数字に落ち着いています。電源三法交付金の額も一ケタ少なくなり、電源三法交付金バブルの呪縛からも解かれ、40年前の元の標準的なあるべき財政の姿に戻ってきたのです。
上関町の歳入総額4,419,006千円のうち、一般財源(A＋B)＋国庫支出金C の不足分については、ここには記載しませんでしたが、基金を取り崩したと思われる繰入金476,427千円があり、それで収支のバランスをとっています。
次の表５で、2021年度の歳出状況も見てゆきます。この年の普通建設事業費の約11億円はおそらく箱モノ建設に充てられたものでしよう。もっとも、インフラへの投資はどの町でも必要なときは必要ですし、この11億円の支出がはたして適切かそれとも過大なものなのか、この決算資料だけでは見えてきません。
次の表 ７は、総務省が公開している平成18～23年度までの「総務省・類似団体比較カード」を用い、上関町の歳入歳出総額や支出の内訳を、同町の類似団体(Ⅰ－2)を1として年度別に比較した表です。
福井県・若狭の原発立地自治体は、今まさに原発廃炉の時代をむかえています。ところが、原発依存の財政も終焉の時を迎えている今日においてすらなお、類似市町に比べ、普通建設事業費は高止まりの状態です。とくに電源三法交付金の多くは、箱物建設などへの過剰な投資的経費に向けられてきたため、後年、物件費や維持補修費の比率が類似市町に比べ軒並み高くなっています。上関町長たちが「このままゆけば上関町は破綻する」と口にしていることもあり、それが上関町でも同じことが起きているのではないかと当初考えました。しかし、懸念していたような兆候は顕著には見られず、表６のとおり、例えば経常収支比率の２１年度の全国平均は８８.０%でしたから、上関町の財政はきわめて標準的で健全であると言えます。
特別会計や基金などへの「繰り出し金」は類似町村と比べ高くなっていますが、それは、財政調整基金や国民健康保険事業基金、介護給付費準備基金などのほかに、公共施設建設基金やふるさと振興基金、町立学校施設維持運営基金、三法交付金で建てた施設の維持運営基金など21もの基金が設けられているためで、ムダ遣いをせず後年度の負担を見据えたその堅実な施策については評価できます。
上関町の普通建設事業費については、類似団体より多くなっている年が16年間のうちに8年ありますが、この16年の平均をとればほぼ1となり、それが恒常的に高止まりの状態になっている若狭の原発立地自治体と比べてみても過大とは言えず、今後の財政運営に深刻な影響を及ぼすことはないでしよう。このままいっても「上関町(の財政)が破綻する」要因とはならないはずです。
そこで伺います。
「上関町は、中間貯蔵施設建設に係る調査に伴う交付金、２３年度分７４００万円に続き２４年度分を１億３０００万円申請し、電源三法交付金バブルの再来を図ろうとしているようだが、原発依存の財政からの脱却をめざし、原発に頼らない上関町の町づくり計画を支援することが、県としての本来のあるべき姿勢ではないのか。見解をお聞かせください。
総合企画部長答弁・・・脱原発に関する御質問のうち、まちづくり計画の支援についてのお尋ねにお答えします。
市町におけるまちづくりについては、地域の実情や住民のニーズ等を踏まえながら、その財源も含め、各市町において主体的に判断し、実施されるべきものです。
県では、この基本的な考え方に立って、上関町の要望を踏まえ、広域自治体の立場から、県道の改良工事や、離島航路に対する財政支援などを実施しているところです。
県としては、引き続き、上関町の意向を把握しながら、こうした取組を通じて、町のまちづくりを支援してまいります。
再質問・・・１１月県議会でも指摘させていただきましたけども、原発のある大飯町の隣々接の宮津市は、将来負担比率はあの北海道の夕張市に次ぐ全国ワースト２位という深刻な財政であっても、電源三法交付金の誘惑に惑わされず、「持続可能なふるさとを次世代につなげる」賢明な道を選択されておられます。このことをどう思われますか、お尋ねです。
総合企画部長答弁…上関町の町づくり計画の支援に関する再質問にお答えをいたします。
宮津市の選択、京都府の市だと思いますけども、その選択についてのご質問でありましたけども、先ほどもご答弁申し上げましたが、市町のまちづくりについては、その財源も含め、各市町において主体的に判断されるものであり、お尋ねのありました京都府の宮津市の選択について、山口県は見解を述べる立場にはございません。
脱原発・・（２）上関原発
脱原発…（２）上関原発
次に、上関原発についてです。
二井元知事は、福島原発事故を受けて、公有水面埋立免許に関し、２０１１年６月県議会で自民党新生会代表質問に対し、また、２０１２年６月県議会での自民党会派代表質問に対し、「上関原電計画については、平成１３年に国の電源開発基本計画に組み入れられたこと等により、…土地利用計画は確定しておりましたことから、…埋立免許をした。」「福島第一原発の事故にかんがみ、新たな安全基準等を満たす原子炉等施設の位置や規模などが決まらなければ、引き続き、土地利用計画は確定しないものと考えております。…少なくとも、それまでは、公有水面埋立法上の要件である『正当な事由』がなく、延長の許可はできない。」との政治判断を示されています。
この間も言ってきたことだが、能登半島地震において志賀原発が停止中だったが故に、震災と原発事故の大複合災害に至らなかったことを奇貨として、この際、二井元知事の退任前の政治判断を踏襲すれば、当然、「貴見のとおり、上関原子力発電所に係る重要電源開発地点指定は引き続き有効であり、事情の変化がない限り、解除することは考えていない。」とする資源エネルギー庁の一課長の文書をもって、公有水面埋立竣功期間伸長の許可の根拠としてきた誤魔化しを改め、「法の規定によれば、埋立工事が期間内に竣功できない場合、免許は失効することになる」と、表明すべきである。知事の英断を求めたい。お尋ねです。
土木建築部長答弁・・・脱原発についてのお尋ねのうち、上関原発についてお答えします。
公有水面埋立法では、埋立工事が期間内に竣功しない場合、免許は失効することとされていますが、一方、正当な事由があると認められるときは、期間延長することができるとされています。
期間延長については、申請がなされた時点で、法令に基づき、正当な事由の有無を厳正に審査し、許可の可否を判断するものですが、お示しの二井元知事の答弁は、中国電力からの延長申請がなされる前の時点のもので、当時の状況を踏まえ示された認識です。
その後なされた、これまでの延長申請については、上関原発の重要電源開発地点の指定は引き続き有効であるとの国の見解が明確に示され、これは、実際に土地需要があることを示す具体的な根拠となるものであることから、期間延長に正当な事由があると認められ、延長を許可したものです。